Отчет Национального совета. Для тех, кто стремится к объективности

19 апреля 2013

5 апреля запланировано рассмотрение отчета Национального совета по вопросам телевидения и радиовещания в Верховной Раде Украины. Это требование закона, которое регуляторный орган неукоснительно соблюдает. Ежегодно в феврале мы отчитываемся перед Президентом и Верховной Радой о сделанном в прошлом году, подводим итоги, строим планы на будущее и анализируем ошибки.

22 марта Президент одобрил отчет Национального совета. Теперь очередь за Верховной Радой. Согласно процедуре, прежде чем выносить вопрос в зал, отчет 6 марта был рассмотрен на заседании Комитета по вопросам свободы слова и информации. Члены регуляторного органа почти в полном составе прибыли на заседание и были готовы предоставить все необходимые пояснения и ответить на вопросы членов комитета. Но разговора не получилось. От некоторых из членов комитета мы услышали набор политических тезисов, начиная с «непрозрачности» и заканчивая «преступными действиями». Стало понятно, что отдельные народные депутаты хотят использовать отчет Национального совета (органа по определению - неполитического) в собственных политических целях. Дальнейшие их выступления в СМИ это подтвердили.

Поэтому, накануне заседания хотим воспользоваться возможностью, чтобы донести свою точку зрения тем, кто хочет оценивать деятельность Национального совета с профессиональных, а не политически ангажированных позиций.

I. Чаще других звучат заявления в адрес Национального совета о том, что развитие цифрового наземного телевидения идет по непрозрачным схемам. Можно понять недовольных результатами конкурсов, ведь при распределении дефицитного ресурса (а частот и каналов вещания в мультиплексах гораздо меньше, чем желающих) всегда будут победители и проигравшие. Но как в действительности выглядела схема лицензирования, которая впоследствии оппонентами была названа «непрозрачной»?

Национальный совет при распределении свободных каналов в цифровых мультиплексах четко придерживался действующих норм законодательства, а именно:
в течение 2011 объявил 2 конкурса на получение лицензии на свободных каналах вещания многоканальных телесетей МХ-1, МХ-2, МХ-3, МХ-5 (объявление о конкурсах опубликованы в газете «Голос Украины», № 72 от 20 апреля 2011 года) .

Условиями конкурсов было предусмотрено 2 месяца на подготовку и представление заявок от телерадиокомпаний, которые имели желание получить лицензию на цифровое эфирное вещание, как это предусмотрено Законом Украины «О телевидении и радиовещании». Считаем этот срок более чем достаточным, жалоб от телеорганизаций к процедуре объявления конкурсов Национальный совет не получал.

Заседания Национального совета, на которых рассматривались конкурсные вопросы, были открытыми, в присутствии представителей многочисленных СМИ, общественных организаций. Всем претендентам дополнительно была предоставлена возможность продемонстрировать свои видеопрезентации и проинформировать об имеющихся преимуществах перед другими участниками конкурса.

При определении победителей конкурса Национальный совет, руководствуясь частью 14 статьи 25 Закона Украины «О телевидении и радиовещании», отдавал предпочтение телерадиоорганизациям, которые способны лучше выполнить конкурсные условия и уделяют больше внимания социально важным программам, удовлетворяют информационные потребности национальных меньшинств и обеспечивают свободу слова, а также имеют преимущество в финансово-экономических и профессионально-технических возможностях.

Голосование по каждому заявлению претендента происходило открыто и победителями были определены конкурсанты, за которых проголосовало не менее пяти членов Национального совета.

Могла быть реализована модель еще прозрачнее?

II. Звучат также заявления относительно игнорирования интересов местного вещания. И здесь также ситуация выглядит с точностью до наоборот. Только тот факт, что Национальный совет отошел от принципа покрытия территории с помощью синхронных зон, приблизил передатчики МХ-5 к местам традиционного вещания местных телекомпаний и дал возможность сохранить местное вещание как таковое. Для сравнения, в других странах, как отмечают европейские эксперты, переход к синхронным зонам создал для местных вещателей непреодолимые сложности.

Всего в течение 2011-2012 годов Национальный совет выдал лицензии региональным и местным вещателям на 536 свободных каналов в цифровом мультиплексе МХ-5, из которых 361 - получили действующие региональные и местные вещатели, то есть более 67%.

В 2013 году Национальный совет планирует выдать региональным и местным вещателям лицензии на вещание еще на 122 свободных каналах в цифровой сети.

Необходимо заметить, что многие действующие местные вещатели, которые имеют лицензии на вещание в аналоговом телевидении, являются постоянными нарушителями действующего законодательства и фактически сдают свое эфирное время в субаренду, ретранслируя круглосуточно программы других телекомпаний. В большинстве случаев это и стало главной причиной отказа таким вещателям на свободные каналы в цифровой телесети.

III. Приходится слышать, что конкурсы проводились при отсутствии для того технических оснований (Нацсовет не получил выводов электромагнитной совместимости на сети мультиплексов).

Согласно пункту «а» части 3 статьи 25 Закона Украины «О телевидении и радиовещании» Национальный совет объявляет конкурс на получение лицензии на вещание при наличии свободных каналов вещания, сетей вещания, свободного времени на каналах (сетях) вещания, а также в случаях, если получены выводы о возможности и условиях использования радиочастот, выделенных для потребностей телерадиовещания, на которых еще не происходило вещание, и соответствующие выводы относительно электромагнитной совместимости радиоэлектронных средств вещания.

Решением Национального совета № 822 от 15.04.2011 объявлен конкурс на получение лицензий на вещание на свободных каналах вещания многоканальных телесетей МХ-1, МХ-2, МХ-3, МХ-5. Решением № 824 от 15.04.2011 Национальный совет объявил конкурс на получение лицензий на вещание на свободных каналах вещания многоканальной телесети МХ-5. То есть основанием для объявления конкурсов было наличие свободных каналов вещания.

Итак, при объявлении конкурса Национальный совет придерживался требований части 3 статьи 25 Закона Украины «О телевидении и радиовещании». Что также было подтверждено постановлением Киевского апелляционного административного суда от 17.04.2012 по делу № 2а-12069/11/2670, которое оставлено без изменений постановлением Высшего административного суда Украины от 22.11.2012.

IV. Другой блок претензий связан с якобы лоббированием интересов частной компании «Зеонбуд» - провайдера цифровых мультиплексов.

Но Национальный совет неоднократно публично обращался ко всем телеорганизациям с просьбой представить свои предложения по развитию цифрового телевидения. Председатель Национального совета Владимир Манжосов обращался через СМИ к ведущим медиагруппам с предложением о создании холдинга, который взял бы на себя вопросы развития мультиплексов. Медиагруппы отказались от предложения.

В дальнейшем Национальный совет своим решением от 27.10.2010 № 1486 официально обратился ко всем юридическим лицам с просьбой представить свои предложения по развитию многоканальных телесетей МХ-1, МХ-2, МХ-3, МХ-5.

В Национальный совет такие предложения предоставили только две компании, и только предложения Общества с ограниченной ответственностью "Зеонбуд", г. Киев, были признаны соответствующими требованиям решения Национального совета.

Закон Украины «О телевидении и радиовещании», как и другие законы, не предусматривает ограничений по участию в развитии цифрового телевидения частных структур.

ООО «Зеонбуд» внесен в Государственный реестр телерадиоорганизаций Украины, где указана вся предусмотренная законом информация о компании. Компанией было предоставлено банковскую гарантию по финансово-экономической возможности инвестирования в 2011 году не менее 1 млрд. гривен в развитие национальной сети цифрового телевещания.

То есть Национальный совет и в этом случае выполнил все требования, предусмотренные действующим законодательством.

Относительно соглашений, которые вещатели цифровых мультиплексов должны заключать с провайдером, то это тоже требование закона, а именно части 4 статьи 39 Закона Украины «О телевидении и радиовещании»: «телерадиоорганизации вещают с использованием ресурса многоканальной телесети согласно условиям лицензии на вещание и соглашения с оператором многоканальной телесети».

Согласно части 15 статьи 25 Закона Украины «О телевидении и радиовещании» Национальный совет может расширить перечень критериев при условии их публичного объявления до каждого конкурса.

Согласно сказанному выше, Национальный совет включил в организационно-технические обязательства участников конкурса требование о предоставлении информации относительно подписания телерадиоорганизациями соответствующих соглашений с оператором цифровой телесети.

Случаев по недопущению телерадиоорганизаций к участию в конкурсе при отсутствии договора с оператором телесетей не было.

Много упреков в адрес Национального совета связано с деятельностью ООО «Зеонбуд». Хотим заметить, что хозяйственная деятельность этой компании, как и других компаний-лицензиатов, вне пределов полномочий регулятора. Но, тем не менее, поскольку обвинения звучат, должны проинформировать тех, кого действительно интересует реальная ситуация.

V. Тарифная политика «Зеонбуда», который является монополистом на рынке распространения цифрового телевидения, находится вне контроля со стороны Нацсовета.

К полномочиям Национального совета не относится согласование тарифов операторов телекоммуникаций на распространение телепрограмм.

Одновременно необходимо отметить, что в своих предложениях по развитию цифровой телесети компания «Зеонбуд» взяла на себя официальные обязательства о том, что ее тарифы на распространение телепрограмм не будут превышать соответствующие тарифы Государственного концерна РРТ.

За 2011-2013 годы компания «Зеонбуд» полностью выполняет взятые на себя обязательства. Более того, компания предоставила всем телерадиоорганизациям значительные скидки на тарифы, а именно: в течение первого года вещания - 50%, в течение второго года - 25%.

VI. Нацсовет разрешил «Зеонбуду» строить мультиплексы без специальной лицензии на использование радиочастотного ресурса.

Телекоммуникационные услуги с использованием радиочастотного ресурса могут предоставляться без получения лицензии на пользование радиочастотным ресурсом в случае, когда такие услуги предоставляются в сфере телерадиовещания. Согласно пункту 2 статьи 28 Закона Украины "О телекоммуникациях" предоставление телекоммуникационных услуг для потребностей телевидения и радиовещания регулируется Законом Украины "О телевидении и радиовещании".

VII. Нацсовет позволяет «Зеонбуду» воспользоваться технологией использования радиочастотного ресурса DVB-T2, которая не сертифицирована в Украине, а ее применение запрещено законом.

Радиочастотный ресурс (РЧР) Украины используется в соответствии с Планом использования радиочастотного ресурса Украины (План РЧР).

Законом «О радиочастотном ресурсе» (часть 5 статьи 11) предусмотрено, что инициатива внесения изменений в План РЧР принадлежит исключительно центральному органу исполнительной власти в области связи.

Согласно статье 9 указанного закона этот орган совершает государственное управление в области использования РЧР, он определяет критерии и порядок внесения изменений в План и предоставляет официальные разъяснения по вопросам использования радиотехнологий.

В настоящее время функции такого центрального органа возложены Указом Президента Украины на Администрацию государственной службы специальной связи и защиты информации (Госспецсвязь).

Именно к Госспецсвязи и обратился Национальный совет относительно порядка использования РЭС стандарта DVB-Т2 при развитии цифрового наземного телевизионного вещания.

Госспецсвязь в своем письме от 22.09.2011 № 01-4499 изложила аргументацию на трех страницах и в выводах письма констатировала, что применение на территории Украины РЭС-вещания, поддерживающего стандарт EN 300 755 (DVB-Т2), для развития радиотехнологии "Цифровое наземное телевизионное вещание стандарта DVB-T" не требует внесения изменений в действующее Плана РЧР.

VIII. Внедрение системы кодирования сигналов цифровых мультиплексов, что ведет к ограничению рынка приемных устройств.

Национальный совет имел все юридические и фактические основания для такого решения.

Пунктом 3.4 раздела II Плана развития национального телерадиоинформационного пространства предусмотрено, что требования Национального совета по развитию цифровых телесетей могут корректироваться во время фактического развития сети вещания.

Государственный комитет телевидения и радиовещания Украины официально обратился в Национальный совет с предложением кодирования сигналов цифровых телесетей с целью:
- Невозможности продажи населению приемников сигнала цифрового телевещания низкого качества и таких, которые не отвечают требованиям стандартов DVB-T2 и HD;
- Недопущения злоупотреблений при обеспечении в 2012 году малообеспеченных семей приемниками за средства Государственного бюджета;
- Необходимости обеспечения безопасности отечественного рынка от некачественной контрабандной продукции;
- Расширение спектра услуг, которые могут предоставляться населению с использованием приемо-передающего оборудования цифровых телесетей.

Как показала дальнейшая практика обеспечения населения цифровыми приемниками, принятое Национальным советом решение о кодировании сигналов цифровых телесетей было оправданным и своевременным.

Напомним, что только за второе полугодие 2012 года, согласно отчету компании «Зеонбуд», к телесети цифрового телевидения подключилось более 5,5 миллиона телезрителей. Обязательным условием остается возможность бесплатного приема населения 32 телепрограмм.

IX. Следующее заявление звучит насколько грозно, настолько и абсурдно: незаконное расширение состава универсальной программной услуги за счет цифровых каналов.

Необходимо отметить, что УПУ - это требование Закона Украины «О телевидении и радиовещании». Частью 9 статьи 39 этого закона предусмотрено, что провайдер обязан обеспечить всем абонентам возможность получения программ универсальной программной услуги и включить такие программы ко всем пакетам программ.

Согласно статье 1 Закона Украины «О телевидении и радиовещании», универсальная программная услуга - обязательное обеспечение абонентам возможности просмотра пакета программ в составе программ телерадиоорганизаций, которые в соответствии с лицензиями осуществляют наземное эфирное вещание на территории расположения соответствующей многоканальной телесети, за исключением случаев применения абонентами индивидуальных приемных приборов или систем. При этом, закон не устанавливает ограничений для лицензий, при наличии которых осуществляется наземное эфирное вещание. Следовательно, выполняя норму действующего закона, Национальный совет вынужден был принять меры по включению в универсальную программную услугу программ национальной цифровой телесети.

Национальным советом разработаны Правила формирования программной услуги в пакетах программ провайдера программной услуги, в пункте 5 которых указано, что в переходный период от аналогового к цифровому формату вещания состав универсальной программной услуги включает программы телерадиоорганизаций, осуществляющих аналоговое и/или цифровое вещание на территории расположения, соответствующей многоканальной телесети.

X. Ярким примером применения манипулятивных технологий и искусственной политизации решений Национального совета является заявление о том, что в течение предвыборного процесса, начиная с июля 2012 года, Национальный совет инициировал отключение телеканала «ТВi» из кабеля. В результате, «ТВi» исчез из большинства кабельных сетей.

Относительно ситуации с изъятием программ канала "ТВi" из кабельных сетей провайдеров программной услуги необходимо отметить следующее:
- Телеканал «ТВi» продолжает свою работу в соответствии с действующими эфирной и спутниковой лицензиями на вещание;
- В эти лицензии Национальный совет не вносил никаких изменений, касающихся объема вещания;
- Вопрос размещения программ «ТВi» в пакетах программ находится исключительно в плоскости хозяйственных отношений между провайдерами программной услуги и телеканалом;
- Решений, приказов или распоряжений об отключении телеканала «ТВi» Национальный совет не принимал и не выдавал, поскольку это не предусмотрено полномочиями регуляторного органа.

Выполняя поручение Президента Украины, учитывая обращения народных депутатов Украины, общественных организаций, а также учитывая широкий резонанс как в Украине, так и за ее пределами, Национальный совет в период с 3 по 23 сентября 2012 осуществил мониторинг провайдеров программной услуги, которые имеют лицензию Национального совета.

Мониторингу подлежал 821 провайдер программной услуги, которые имеют лицензию Национального совета. Мониторинг проводился в 27 регионах Украины силами представительств Национального совета в областях.

По результатам проведенного мониторинга, большинство отключений касалось не одного лишь «ТВi», но и 11 каналов, из них 9 - отечественные и 2 - иностранные.

Если оперировать конкретными цифрами, то канал «ТВi» был отключен в сетях 97 провайдеров программной услуги, отечественный культурно-просветительский канал - в 75, отечественный канал бизнес-новостей - в 72, иностранный канал кинопоказа - в 57, отечественный музыкально-развлекательный канал - в 51, женский отечественный канал - в 42, отечественный канал о кулинарном искусстве - в 40, отечественный информационно-аналитический канал - в 40, отечественный музыкально-развлекательный канал - в 36, детский отечественный канал - в 32, иностранный канал о здоровом образе жизни - в 9 провайдеров программной услуги.

Эти каналы не называем по этическим соображениям, чтобы в дальнейшем не повлиять на их рейтинги.

Здесь речь идет о количественном отключении, по которому канал «ТВi» был лидером, но если брать процентное соотношение провайдеров программной услуги к количеству сетей, в которых он транслировался, то «ТВi» на втором месте (23,3%), а на первом - отечественный канал деловых новостей (24,2%), на третьем - отечественный культурно-просветительский канал (21%).

По результатам проведенных мониторингов можно сделать следующие выводы:
- Провайдеры программной услуги на протяжении всей лицензионной деятельности постоянно вносят изменения в свою программную концепцию;
- Увеличение количества изъятых каналов произошло вследствие необходимости расширения универсальной программной услуги (УПУ);
- В процентном значении отключения телеканала «ТВi» произошли в тех же пределах, что и отключения еще четырех каналов;
- Наибольшее количество отключений телеканала «ТВi» связано с наибольшим количеством провайдеров, в сетях которых этот канал транслировался по лицензии;
- Отключение телеканала «ТВi», как и других каналов, обусловлено чисто хозяйственной деятельностью провайдеров программной услуги и каналов, которые они ретранслируют.

Национальный совет неоднократно отмечал, что в соответствии с действующим законодательством требует соблюдения норм об обязательном распространения провайдерами программной услуги тех программ, которые входят в универсальную программную услугу. Остальные пакеты программ провайдеры формируют самостоятельно, учитывая также нормы относительно распространения зарубежных программ и передач. Распространение других программ в кабельных сетях происходит на основании соглашений провайдера с правообладателями телевизионного контента, в эту сферу деятельности своих лицензиатов национальный регулятор не вмешивается.

XI. Национальный совет иногда упрекают в отсутствии поддержки в развитии FM-сети Национальной радиокомпании и областных государственных радиокомпаний.

Проблема государственных СМИ в целом, и НРКУ частности, не в отсутствии внимания к ним со стороны Национального совета. Основная проблема - это хроническое недофинансирование радио и телевидения. Все помнят недавние события, когда национальное радио из-за нехватки средств прекратило вещание на всей территории Украины. Лишь две цифры: Национальная радиокомпания сейчас имеет лицензии на 100 частот в FM-диапазоне. А, по словам ее руководителя, нынешнего бюджета хватает лишь на 26 из них. О каком дальнейшем развитии может идти речь? Государственная поддержка национального телевидения позволила Национальному совету пролицензировать две сети государственного цифрового наземного вещания. При наличии такой поддержки в отношении национального радио регулятор готов пройти свою часть пути.

XII. Вызывает обеспокоенность ситуация в эфире с рекламой алкоголя.

Это действительно больная тема, тем более, что, по закону, реклама алкоголя разрешена только после 23:00, а звучит она почти круглосуточно. Национальный совет анализировал ситуацию. Вывод: эфирные компании формально закон не нарушают, пользуясь разрешением на трансляцию спонсорских проявлений и торговых марок. Помочь ситуации можно лишь внесением изменений в соответствующие законы, регулирующие подобную деятельность. Без этих изменений Национальный совет не имеет инструмента влияния на вещателей.

Вышеизложенное не исчерпывает всех политических заявлений в адрес конституционного органа. Мы проанализировали лишь часть из них, отобрав для этого у читателя достаточно много времени. Осознаем, что часто заявления выглядят более привлекательно и ярко, чем опровержения с их скучным перечнем статей закона, фактов и решений. Но мы апеллируем к тем, кто делает профессиональные выводы и не хочет быть субъектом манипуляций недобросовестных политиканов.

Владимир Манжосов, Оксана Головатенко, Лариса Мудрак,
Евгений Баранов, Ирина Опилат, Николай Фартушный